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[조선비즈] 박재완 前장관 "추경으로 허겁지겁 나눠주면 흔적도 안남는다"
 
2019-04-12 09:38:19

"현 정부 집권 후 쏟아부은 54조원, 성과 허망한 수준"
"나라 빚 늘리는 추경 신중해야…선거 앞둔 추경은 모양새 좋지 않아"
"압축성장기에 오히려 분배 개선…저성장은 저소득층에 치명타"
"국민 의식 수준 높아져야 정치 논리에 따른 정책 왜곡 막을 수 있어"

문재인 정부가 출범하기 전 400조원 수준이었던 정부 예산안은 내년에는 500조원을 뛰어 넘을 것으로 전망된다. 정부가 올해 예산을 전년 대비 9.5%(40조7000억원) 증액한 469조6000억원으로 편성한 데 이어, 내년에도 7% 이상 증액을 예고한 상황이기 때문이다. 문재인 정부 집권 3년 만에 정부 예산은 100조원가량 덩치가 커졌다.

그러나 정부가 재정을 매년 큰 폭으로 늘렸지만, 경제는 점점 더 어려워지고 있다. 집권 첫해인 3.1%(2017년)였던 국내총생산(GDP) 성장률은 2018년 2.7%로 후퇴했고, 올해는 정부가 목표로 제시한 2.6~2.7% 성장이 어려울 것이라는 전망이 다수다.

이명박 정부의 마지막 기획재정부 장관(2011년 6월~2013년 2월)이었던 박재완 한반도선진화재단 이사장(현 성균관대 행정학과 교수)은 문재인 정부가 재정중독이라는 비판을 받을 정도로 정부 지출을 늘리고 있지만, 성장률 하락 추세를 막지 못하는 이유를 이렇게 설명했다. 


"정부 재정은 쓰고 나면 성과가 나와야 한다. 하다못해 KTX 선로라도 남아야 한다. 허겁지겁 나눠주는 데 쓰게 되면 흔적도 남지 않는다. (현 정부 출범 후) 54조원을 일자리 사업에 썼다고 하는데 성과는 허망한 수준이다."

지난 3일 서울 성균관대 교수 연구실에서 조선비즈와 만난 박재완 이사장은 "우리나라의 정부지출생산성은 경제협력개발기구(OECD) 회원국 중에서 매우 낮은 수준에 머물러 있다"면서 "현 정부가 추진하는 일자리 사업은 쓰임새에 맞는 성과가 나왔는지 고개를 갸우뚱할 수 밖에 없다"고 지적했다.

정부가 정책역량을 집중했던 일자리 사업이 ‘돈 먹는 하마’로 전락한 된 이유는 뭘까? 박 이사장은 "정부가 예산을 투입해야 하는 부분은 직업훈련, 교육 등 물고기 잡는 법을 가르쳐주는 사업인데, 현 정부는 거꾸로 예산으로 물고기를 만들어서 가져다주려고 한다"면서 "우리나라는 물고기 잡는 법을 가르쳐주는 적극적 노동시장 정책 예산이 차지하는 비중은 OECD 하위권인데 비해, 공공근로 등 직접 일자리를 만든 예산이 차지하는 비중은 OECD 상위권인 비효율적인 구조를 가지고 있다"고 분석했다. 

그는 "한번 시작하면 없애기 어려운 복지예산 등 경직성지출은 재원마련방안을 제시할 수 있을 때 도입하는 페이고(Pay-Go) 원칙을 적용하고, 재정을 투입해 일자리를 만드는 사업은 엄격한 증거기반(evidence-based) 검증을 통해 성과가 확인되지 않으면 원점에서 재검토하는 등 대폭 조정이 필요해 보인다"고 덧붙였다.

◇ "대선·총선 겹친 정치의 계절에도 추경 요구 거절했는데..."

박재완 이사장은 정부의 추가경정예산(이하 추경) 편성 움직임에도 쓴소리를 했다. 추경은 정부가 예산안에 없는 사업을 추진하기 위해 추가로 예산을 편성하는 행위다. 국가재정법에서는 ▲대규모 자연 재해 ▲경기 침체, 대량 실업, 남북 관계 변화 등 대내외 여건의 중대 변화 ▲법령에 따라 국가가 지급해야 하는 경우에만 추경을 편성할 수 있도록 제한하고 있다.


그렇지만, 문재인 정부는 추경 편성을 연례행사로 만들었다. 2017년 11조원, 작년 3조9000억원 추경 예산을 편성한 데 이어 올해도 6조원 안팎 추경 예산 편성을 추진 중이다. 박 이사장은 "한 해 동안의 세입(稅入)·세출(稅出)이 확정된 상황에서 편성하는 추경은 적자국채 발행을 수반해야 하는 경우가 많다"면서 "나라빚을 늘리는 행위이기 때문에 신중해야 하는데, 본 예산 집행 효과가 나오지도 않은 4월에 추경 편성을 이야기하는 것은 문제가 있어 보인다"고 말했다.

박 이사장이 기재부 장관에 취임 한 2011년은 유럽재정위기로 성장률이 6.5%(2010년)에서 3.7%로 뚝 떨어졌다. 2012년에는 20년 만에 국회의원 총선과 대통령 선거가 한 해에 동시적으로 열렸다. 추경을 편성해 돈을 풀어야 한다는 주장이 집권 여당에서 들끓었지만, 박 이사장은 선을 그었다. "글로벌 금융위기를 극복하기 위해 2009년 30조원을 추경으로 집행한 부담이 남아있었기 때문에 가급적 수비적으로 정책을 펼쳐야 할 때였다. 연령별 인구구조, 남북관계의 변화 가능성에 따른 장래 재정수요 등을 감안하면 재정여력을 비축해야 한다고 생각했다. 당장 재정을 쓰는 것은 어려운 일이 아니지만, 그 부담이 자녀, 손자 세대에 전가되는 것이기 때문에 신중하게 접근하자고 (국회를)설득했다."

‘정치권이 납득을 했었냐’고 묻자 박 이사장은 허허 웃었다. "‘큰 선거가 두 번이나 있는 정치의 계절에 추경도 안하는 기재부 장관이 어디 있느냐’, ‘우리(여권)에게 서운한 감정이 있어서 그렇냐’ 등 별의별 이야기가 나왔다. 그렇지만 선거를 앞두고 정부가 추경을 편성해서 재정을 푸는 것은 모양새가 매우 좋지 않은 일이기 때문에 자제했었다."

박 장관은 추경 요구를 거부하고 2012년 하반기 기금 집행과 공기업 투자를 늘리는 방식으로 8조5000억원을 투입했다. 적자 국채를 늘리는 추경을 하지 않아도 경기활성화 대책을 만들 수 있다는 점을 ‘실증적’으로 보여준 셈이다.

◇ "소득주도성장은 피상적인 논리…면세율 낮춰야 재분배 강화"

박 이사장은 문재인 정부의 소득주도성장 정책에도 쓴소리를 했다. ‘분배 확대로 저소득층의 가처분소득을 늘리면 불평등을 완화시키고 성장에도 도움 된다’는 소득주도성장의 핵심 논리에 대해 "피상적인 이야기"라고 일축했다.

"복지 확대는 경제의 지속가능성을 높여서 장기적으로는 성장에 도움이 될 수 있지만, 그 자체가 성장을 이끌 수 있는 것은 아니다. 지난 65년간 경제개발 역사를 되짚어보면 한국은 압축성장을 하면서 분배가 개선되고, 계층 간 사회 이동성도 증진되는 결과가 나왔다. 실증적으로 성장률이 높으면 분배도 됐다. 성장이 안되면 저소득층이 소득 감소로 타격을 입게 되는데, 최근 몇 년간 분배가 악화된 것은 성장이 원활하지 않기 때문이라고 보는 게 과학적이다." 목소리가 점점 커졌다.

박 이사장은 ‘한국의 불평등 수준이 세계에서 가장 높다’라는 주장에 대해 "오해와 오류가 있다"고 지적했다. OECD 통계 등에 따르면, 시장소득 10분위 배수(2014년 기준)는 16.6으로 36.1인 영국의 절반 이하 수준이다. 10분위 배수 낮다는 것은 소득 상위 10%와 하위 10% 간 격차가 크지 않다는 의미다. 반면 소득세 10분위 배율은 한국은 749.5로 세계 최상위권인데 비해 영국은 44.3에 불과했다. 고소득층과 저소득층 사이의 납부 세금 격차가 그만큼 크다는 의미다. 박 이사장은 "정부가 고소득층 증세를 확대하고, 복지 지출도 늘려야 한다는 주장에 오류가 있다는 걸 확인시켜준 대목"이라고 지적했다.

"한국에서 정부 개입 후 재분배효과가 다른 나라보다 적은 편이다 그 이유는 시장소득에 의한 분배효과가 크기 때문이다. 상대적으로 정부 개입 필요성이 적을 수도 있다. 선진국에서 정부의 분배지출 대부분이 연금과 관련된 재정지출이라는 점도 지적할 수 있다. 한국은 연금 도입 역사가 짧기 때문에 연금으로 인한 효과가 지금은 크지 않지만, 연금수급세대가 급격히 늘어날 몇 년 뒤부터는 연금으로 인한 정부의 분배 개입 효과가 커질 것이다."

박 이사장은 정부 정책이 소득 재분배 효과를 악화시키고 있다는 견해도 내놨다. "최근 몇 년 간 증가된 복지예산이 대부분 보편적 복지이기 때문에 착시효과가 있다. 소득에 상관없이 무차별적으로 확대되는 복지사업으로 인한 수혜를 저소득층보다 중산층과 상류층이 더 많이 누리고 있다는 연구결과가 있다. 마지막으로 초고소득층에 증세가 집중되다보니 중산층과 저소득층 사이에 세금으로 인한 재분배 효과가 사라졌다는 점이다. 근로소득세 면세율이 50%에 육박하면서 중산층도 세금을 내지 않는 경우가 생긴 것이 재분배 효과를 악화시키고 있다. 재분배 효과를 증진시키기 위해서는 고소득층 증세보다 면세율을 낮추는 노력을 해야 한다."


◇ "제조업 중심 산업화 시대의 규범 관행 현대화해야 재도약 가능"

"지금 한국 경제는 기로에 서있다"는 박재완 이사장의 목소리에서 다급함과 절박함이 느껴졌다. "제조업 육성을 통한 압축 성장의 성공 경험이 이젠 오히려 한국 경제의 재도약의 걸림돌이 되고 있다"고 지적했다. 그는 "오랫동안 유지·확대되면서 우리 사회에 보편 원칙처럼 착근된 제조업 중심 산업화 시대의 규범과 관행들을 새로운 시대변화에 맞춰 현대화시킬 수 있을 지 여부가 한국 경제의 도전 과제로 대두되고 있다"고 주장했다. "익숙한 제조업 위주 규범, 관행을 고치지 않으면 부가가치가 높은 새로운 서비스산업이 등장하는 것에 상당한 어려움이 있을 것"이라고 내다봤다.

박 이사장은 주당 52시간 근무제, 탄력근로제 등을 제조업 중심의 규범의 대표사례로 지목했다. "한국의 장시간 노동 관행을 고쳐야 한다는 점에는 동의할 수 있지만, 그 방법이 주당 근로시간을 획일적으로 52시간으로 줄이는 방식이어야 하는지에 대해서는 회의적이다. 모든 근로자들이 같은 장소로 오전 9시까지 출근해서 오후 6시에 퇴근하는 것을 전제로 하는 주 52시간 근로제는 대표적인 제조업의 공장 중심 노동관행이다. 선진국에서는 화이트칼라와 서비스업의 근무 형태가 재택, 원격근무로 상당 부분 전환되고 있다. 이런 점을 따져봐야 한다. 장기간 노동을 개선하기 위해 주 52시간제를 실시하더라도 산업, 직종, 근로행태별로 차등적으로 유연하게 적용하는 방법을 찾아봐야 한다."

그는 2030세대들이 한국 사회를 ‘헬조선’으로 부르는 풍조를 바꾸기 위해서라도 ‘연공서열 중심의 제조업 위주 고용·직급체계’를 고쳐야 한다고 주장했다. 정규직 보호에 치우쳐 있는 제조업식 고용·직급체계가 젊은 세대의 노동시장 진입을 가로막고 있다는 진단이다. 

"정규직 고용을 보호해주는 것은 고용시장에 진입한 사람들의 직업적 안정성을 보장해주는 안전장치 역할을 하지만, 실업 상태인 사람들이 진입하는 것을 가로막는다. 현재 시스템은 고용시장에 들어와 있는 기성세대에 압도적으로 유리하게 기울어져 있다. 설사 취업에 성공하더라도 연공서열식 임금체계로 재직 기간에 대한 임금 격차가 다른 나라에 비해 압도적으로 크다. 이런 상황에서는 젊은이들이 열심히 일하더라도 보상을 받지 못하는 경우가 빈번하게 생긴다. 고용시장 인(in)·아웃(out)이 유연하게 이뤄질 수 있도록 고용시스템과 사회기반을 정비하는 정책적인 노력이 시급한 상황이다."

박 이사장은 "경제발전 수준이 고도화될수록 정부의 역할과 기능을 민간에 넘겨야 경제자유도와 효율성이 높아지고, 창의적인 경제활동이 활성화될 수 있다"고 말했다. 자율, 효율, 창의적인 경제활동이 증진되도록 구조개혁을 해야 한다는 것이다. 이런 관점에서는 문재인 정부의 경제정책에 아쉬움을 나타냈다. "정부가 국민의 삶을 지켜주겠다면서 정부 기능을 확대하고, 공공기관 규모를 늘리고 있는데, 이런 변화들이 경제전체의 효율성과 생산성을 저하시키지 않을 지 걱정된다."

그는 "최근들어 정치적 이해관계가 경제정책에 지나치게 큰 영향을 미치고 있다"고 우려했다. 비효율적인 대형국책산업 남발을 막아줬던 예비타당성조사가 정치권의 이해관계에 따라 무력화된 최근 제도개편에 대해서는 "재정규율을 약화시켜 포크 배럴(pork barrel·선심성 예산 따내기)에 휘둘릴 가능성이 있다"고 우려했다. "한국은 정치적 불확실성으로 인해 정책결정의 예측 가능성이 떨어지기 때문에 20년, 30년 뒤를 내다본 장기적인 정책설계가 어려운 측면이 있다. 이런 상황에서는 민심을 경제정책에 투영하는 정치의 순기능보다는 특정 계층의 이익과 사익에 경제정책을 왜곡시키는 부작용이 일어날 수 있다. 정치가 기득권의 이해관계에 포획된 측면이 많기 때문이다. 시장친화적인 방향의 구조개혁에 성공하기 위해서는 국민들이 인식 수준을 높여서 정치적 이해관계에 따른 정책 왜곡을 견제해야 한다." 


☞박재완 한반도선진화재단 이사장은 관료로 시작해 교수를 거쳐 국회의원, 청와대 수석비서관, 정부 부처 장관 등을 두루 역임했던 정책통(通)이다. 1955년 경남 함안 출생으로 부산고와 서울대 경제학과를 졸업하고, 미국 하버드대에서 정책학 박사학위를 받았다.

행정고시 23회로 감사원, 재무부, 청와대 비서실 등에서 공무원 생활을 하다 1996년부터 성균관대 행정학과에서 교수생활을 시작했다. 경제정의실천시민연합(경실련) 정책위원장으로 활동하던 중 17대 국회에서 한나라당 소속으로 비례대표 국회의원이 됐다. 이명박 대통령 만들기에 동참했고, 대선 승리 후에는 인수위원회를 거쳐 청와대 정무수석, 국정기획수석 등으로 일했다. 이후 고용노동부 장관을 9개월 하다 2011년 6월부터 정권 말까지 기획재정부 장관으로 재임했다.


그가 기재부 장관으로 근무할 당시 ‘오전9시 출근·오후 6시 퇴근’을 ‘오전8시 출근·오후 5시 퇴근’으로 바꾸는 유연근무제를 통해 일하는 문화를 바꾸려는 노력을 했다. 관행적인 국·과장 대면 보고를 개선해 상당수를 서면 보고로 바꾸기로 했다. 보고서를 읽은 후 ‘피드백’을 휴대폰 문자메시지로 보내 기재부 안에서는 화제가 됐다. 김동연 전 경제부총리, 홍남기 부총리, 최종구 금융위원장, 윤종원 경제수석 등이 박 이사장이 기재부 장관으로 재임할 때 국·실장으로 호흡을 맞췄었다. 


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