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Hansun Brief [포용국가, 이대로는 안 된다] 통권86호
 
2019-02-13 10:28:40
첨부 : 190213_brief.pdf  
Hansun Brief 통권86호


김도형 한반도선진화재단 기획·홍보위원장

 

대통령은 신년인사회에 이어 기자회견에서 못가본 길 반드시 가겠다며 혁신적 포용국가론을 강조했다. 소득주도성장 실패에는 일언반구 없이 공정경제까지 얹어 포용적 성장으로 포장까지 했다. 정책기조 변화는 이미 작년 7월경 감지되었다.

당시 청와대는 대변인의 정책브리핑을 통해 신자유주의는 수혜층이 소수이고 다수를 배제하는 나쁜 성장”, 포용주의는 많은 사람에게 성장 결과가 배분되어 두루 혜택을 누리는 좋은 성장으로 규정했었다. 이러한 이분법적 사고와 편가르기식 옹졸함을 우리는 과연 포용이라 할 수 있는 것인가?


1. 포괄(내발)적 성장은 경제자유화가 대 전제

OECD나 세계경제포럼에서 말하는 포괄(내발)적 성장인 ‘Inclusive Growth’ 사회구성원 전원이 참가하고 그 혜택을 고르게 나눈다는 의미에서 현 정부는 포용적 성장이라 부르는 듯하다. 그 의미조차 제대로 파악하지 못한 느낌이지만 국민들은 모든 걸 포용한다는 용어자체에 매료되는 듯하다.

전세계적으로 포괄적 성장이 주목받게 된 것은 신자유주의식 개혁과 이에 따른 격차사회 도래 이외에도 세 가지 상황 변화 때문이다. 첫째, 아시아에서 과거의 빈곤축소정책에 의한 빈곤층비율 체감과 저소득층과 중소득층 비중의 상대적 증가, 둘째, 세계적 금융위기 이후 생산성 상승에도 불구하고 소득격차가 확대되는 국가 등장, 셋째, 경기침체로 중소기업, 저소득층을 포함한 사회적 약자의 피해가 막심했다는 점이다.

이러한 현상 인식에 기반을 두고 보다 많은 국민들에게 고르게 성장 과정에 참가하여 위기 돌파력이 강한 사회경제기반을 구축하자는 의도에서 탄생한 것이 포용적 성장이다. 여기서 중요한 것은 포용적 성장은 경제자유화에 기초한 개념으로서 기본 시책은 반드시 시장기구를 전제로 하지 않으면 안 된다는 점이다. 구체적으로 첫째, 단순히 사회적 약자에 대한 사전적 시혜 제공이나 사후적 재분배만을 요청해서는 안 되며, 둘째, 기회는 모든 계층에 공평하게 주어져야 하지만 자유로운 경쟁을 통해 개개인의 인센티브가 원활하게 작동하도록 공정한 정책대응이 필요하고, 셋째, 경쟁낙오자에 대한 사후적 구제 못지않게 경쟁 결과에 대한 불공평도 동시에 인정해야 한다는 점이다. ‘포용의 의미를 제대로 인식해야 한다.

현재 OECD는 다양한 포괄성장 지표 개발과 정책을 제안하고 있지만 회원국별 종합지표는 공개하지 않고 있다. 세계경제포럼(WEF)은 작년에 103개국의 2017년도 포괄적 성장(성장·발전, 세대간 평등·지속성, 포괄성 각각 4개 합계 12개 지표로 구성) 지수(IDI)를 발표했다. 이에 따르면 한국은 30개 선진그룹 중 16(노르웨이 1, 일본 24)이지만 성장·발전부문은 22위에 그쳤다. 노동생산성(24)과 중위소득 수준이 낮기 때문이다. 포괄성 부문도 22위이다. 빈곤층 비중이 2012년부터 하락하고는 있으나 여전히 전체인구의 약 14%가 중위소득의 절반이고 부의 불평등도가 높기 때문이다. 그러나 세대간 평등·지속성부문은 양호하다. 30개 선진그룹 중 GDP대비 국가채무비율은 노르웨이와 룩셈브르크 다음으로 낮고 부양지수도 가장 낮고 순저축율은 높지만 카본 집약도(GDP대비 탄소배출량)는 선진그룹 평균보다 2배로 가장 높아 이 분야 전체 순위를 잠식하고 있다.

그러나 이들 국제기구의 포괄성장 지표는 이른바 단순지표(Summary Indicator)에 지나지 않아 문제점도 많지만 더 중요한 것은 포괄적 성장노선은 구미와 일본 등 기존 선진국 경험에 비추어 본다면 추구하는 개별 목표간에 충돌이 드러난다는 점이다.

미국은 글로벌라이제이션과 끊임없는 이노베이션으로 혁신성장에 의한 선발자 이익을 향유하며 최소한의 규제로 자유로운 경쟁과 작은 정부를 지향해 왔다. 그러나 불공평 시정에는 한계가 있다. 한편 북구는 글로벌라이제이션과 이노베이션을 추구하면서 개방과 개혁의 실익을 고복지·고부담 원칙하에 배분함으로써 분배정의를 실현해 가고 있다. 그 만큼 작은 정부 실현에는 역부족이다. 반면 일본은 결과평등에 대한 욕구가 강하고 사후구제를 위한 정부개입이 많고 그 결과 과당경쟁이 오래 지속되었다. 계몽주의적 관료, 정치권, 재계의 철의 삼각체제 때문이었다. 그러나 90년대 중반이후 각종규제는 원칙철폐·예외규제를 통해 자유로운 경쟁을 위한 인프라 정비에 집중, 작은 정부를 지향하고 있다. 그러나 재정건전성을 상실하고 동시에 구미의 이노베이션 주도 영역에는 미치지 못하고 있다.

이렇게 본다면 현재 비록 선진그룹마저도 3개 목표가 삼위일체(Trinity)화 된 지속가능한 포용국가에는 이르지 못하고 있다. 그야말로 가보지 못한 길이다. 3개 목표 중 어느 하나를 희생하지 않으면 안 되기 때문이다.

현 단계에서 정부가 제시한 포용적 성장의 부문별 평가는 어떤가. 한마디로 영미, 북구는 물론 일본과도 상이하다. 정확하게는 규제철폐·완화 이전의 일본과 유사하다. 공정분배 성향이 강해진 만큼 과잉중복 사후구제와 사전규제가 늘어나 혁신성장을 가로 막고 큰 정부로 가고 있다.

 

2. 소득주도성장 실험, 실패로 끝나

공평성을 목표로 하는 소득주도는 정부가 시장을 대신하여 약자에 대한 사전구제를 전적으로 감당하려는 19세기 형 계몽관료국가를 방불케 하는 땜질정책의 전형이다. 소득불평등 관련 통계수치에 대한 인식오류로 사회적 안전망 구축 수준이상의 평등편집증에 사로잡혀 지난 17개월 동안 불평등과 양극화 해소와는 거리가 먼 정책을 하루가 멀다 하고 서슴없이 강행했다.

급속한 글로벌라이제이션과 기술혁신 속에서 국제자본이동과 생산성향상과 함께 자본과 숙련노동과의 보완성은 높아지는 대신 저임미숙련 노동은 구축되기에 이르렀다. 그 결과 숙련노동과 미숙련노동간 생산성과 임금소득 격차 확대는 세계적 조류가 된지 오래다. 그럼에도 한국의 소득불평등도(2010~2017)UNDP(국제연합개발기구)의 인간개발지수(2018)에 따르면 세계 189개국 3개 그룹 중 25위 정도이다. 결코 세계최악이 아니며 우리의 가계소득조사와 국세통계의 한계를 감안한다 해도 아직은 오히려 양호한 수준이다.

급속한 최저임금 인상, 공공부문 비정규직의 정규직 전환, 보편적 복지확대에 이어 소상공인, 자영업자 및 청년 채용기업에 대한 직접지원, 임대료와 카드수수료 인하 등을 전가의 보도로 고집했다. 최저임금 16.4% 인상으로 어려움을 겪는 소상공인과 자영업자들에게 정부지원금 3조원(금년 예산 28천억원)을 소진하느라 애를 태웠다. 이렇게 기업의 자율적인 임금결정에 한 번 개입하면 임대와 카드시장 등 유관시장으로 개입의 유혹과 연쇄를 끊기 어렵다. 경쟁결과로 빚어진 사회적 약자에 대한 사후구제 수준을 넘어 결과공평을 기하려는 시장개입은 가격기구의 왜곡을 초래하고 효율성은 물론 불평등 해소에도 기여하지 못한다. 이미 예견된 일이었다.

소득주도성장의 민낯은 이미 작년 통계청의 '3분기 가계동향조사'에서 여실히 드러났다. 1분위는 취업 인원이 줄고 고용의 질도 낮아져 근로소득이 큰 폭으로 줄고 3분위 사업소득은 두자리수로 급감했다. 급속한 최저임금 인상과 주 52시간 근로제 등에 따른 일자리 감소 외에 달리 이유를 찾기 어렵다. 국내에서 대대적 산업구조조정이 일어난 것도 아니고 해외경기도 나쁘지 않았다. 3분위는 자영업자와 인건비 비중이 높은 만큼 급격한 임금인상으로 임금코스트가 상승(노동생산성은 낮고 임금은 높아)하여 정책실험의 직격탄을 맞은 것이다.

현행 소득분배정책도 근로와는 연계성이 매우 낮아진 것으로 판명되었다. 작년 3분기 1분위 근로소득은 크게 줄어든 반면 이전소득(주로 복지수당·보조금·연금 등)19.9%나 늘어났지만 근로소득의 격차를 메우지 못해 1분위 총소득은 1년 전보다 7%나 줄어들었다. 근로소득이 그 이상(22.6%) 줄었기 때문이다. 현 정부의 정부이전지출을 통한 소득재분배 정책(각종 수당과 근로장려세제 등을 포함)은 근로와의 연계성이 매우 약하다는 사실을 실증해 보이고 있다.

여기에다 이전소득은 결국 세금, 4대 보험료, 가구간 이전지출과 금리 상승에 따른 대출이자 부담 증가의 형태로 차상위층 부담으로 전가되어 비소비지출 증가, 가처분소득 축소, 투자부진과 함께 내수위축으로 이어졌다. 여기에 작년 4분기 수출부진이 겹쳐 작년도 실질성장률은 2.7%6년 만에 최저치를 기록했다. 흔히 쓰는 정부이전지출 돌려막기가 없었더라면 더 초라할 뻔 했다. 임금보조소득소비·투자소득증가로 이어지는 선순환은 단절 일보직전이다.

올해 최저임금 8,350원에 주휴수당을 산입하고 동시에 일하지 않은 소정노동시간을 총근로시간에 산입하면 시간당 최저임금은 120원에 이른다. 최저임금은 업종·지역·규모별로 차등화하고 주휴수당은 폐지하고 일하지 않는 소정노동시간은 총근로시간에 넣어서는 안 된다. 탄력근로제기간도 최소 6개월, 최장 1년 유예해야 한다.

정부는 경쟁력이 추락하는 제조업 생산현장 황폐화로 인한 혁신성장 기반 약화를 막을 생각조차 하지 않았다. 최저임금의 급속한 인상은 노동수요와 공급을 동시에 줄여 축소균형을 초래한다는 산업혁명 이후 장삼이사(張三李四)들의 일상적 경험을 우리는 애써 외면하고 있다. 소득주도는 폐기하고 혁신성장에 대한 고른 기회를 보장하는 다른 지표로 대신해야 한다.

 

3. 과잉규제는 렌트의 불공정배분으로 소비자 이익 침해

민주성을 목표로 하는 공정경제는 생산성 향상이전에 공정질서만 세우면 약자의 분배분이 커질 수 있다는 신념아래 자행되는 졸속정책의 전형이다. 언필칭 기회공평과 공정경쟁을 위한 사전규제를 통해 경제민주화를 실현하겠다는 것이다. 기업의 불법, 위법, 부당, 불공정 행위 근절을 넘어 세계에서도 유례가 드문 경제력집중 규제에 더해 대주주 권한을 제한하기 위한 전방위적 제재가 줄을 잇기 시작했다. 대표적인 것이 재벌 총수일가의 재산권과 경영권에도 깊숙이 간여하려는 감사위원 분리선출, 집중투표제 의무화, 다중대표소송제 도입 및 전자투표제 의무화 등을 중심으로 한 상법 개정이 바로 그것이다. 해외자본과의 역차별 아래 차등의결권과 신주인수선택권(포이즌 필) 등 경영권 방어기재가 도입되지 않는 한 대기업은 재산권과 경영권 방어에 경영자원을 투입해야 한다. 이렇게 되면 대통령이 절실히 요망하는 투자와 고용확대는 공염불이 될 수밖에 없다

근로대중의 피와 땀의 결정인 국민연금이 스튜어드십 코드(기관투자자의 의결권 행사지침)를 이용하여 대주주의 불법과 위법행위를 근절하겠다는데 시비를 걸 이유는 없다. 그러나 현재 덜 내고 더 받게 하겠다는 정부 주도 국민연금개혁의 방향에다 기금운용의 독립성이 전제되지 않은 주주권행사야말로 투명성과 공정성을 잃고 민간기업 지배구조를 왜곡시킬 우려가 크다. 그 뿐인가? 노동이사제로 이어질 근로자 참관제 도입과 ILO 협약 비준 움직임도 경영환경 악화를 자초할 것이다.

나아가 공정거래위원회는 담합 등 공정거래위반 사건에 대한 공정위의 전속고발제 폐지, 특수관계인 부당이익 제공(사익편취) 규제, 정보교환행위 담합 규제, 공익법인 의결권 제한, 일감 몰아주기 규제를 지주회사의 자회사까지 확대 적용하려 하고 있다. 대기업의 복합쇼핑몰 진입규제 등으로 대주주의 편법지배력 확대 근절에도 나서고 있다. 과잉규제가 아닐 수 없다. 이를 통해 과연 소액주주와 전통시장과 골목상권 등 경제적 약자의 지위가 향상될 수 있는가? 약자 사전보호는 약자의 자생력, 납세대중의 소비자권익을 말살하고 기득권의 렌트를 보호하는 교각살우(矯角殺牛)이다. 결국 기업의 혁신생태계를 좀 먹고 정부세출 증대로 큰 정부를 지향하게 만들 것이 자명하다.

앞서 간 선진국의 공정거래법은 신기술·산업발전에 필요하다면 비록 단기적으로는 생산·고용·기업 수 감축을 초래하더라도 중장기적으로 경쟁을 통해 경쟁력을 키울 수 있다는 동태적 차원에서 비록 담합이라도 이를 용인하는 운용의 묘를 살려 왔다. 하물며 급속한 기술혁신과 글로벌라이제이션 아래 일어나는 수많은 사전규제는 노사기득권 렌트만을 키우고 소비자권익은 무시하게 된다. 경제민주화의 민주성은 물론 성장성과 공평성조차 어렵게 만든다.

 

4. 혁신성장의 8중고(重苦) 터널에서 빠져나가야

지속성장의 요체인 이 정부의 혁신성장정책은 늑장정책의 전형으로 기록될 것이다. 그러나 어렵게 여기까지 왔다. 아직도 실감이 나지 않는다. 혁신은 말하기는 쉬워도 행하기는 매우 어렵다. 중요한 것은 혁신의 이념인 자유시장경제 시스템의 근본을 여전히 망각하고 있다는 점이다. 4차 산업혁명의 파고를 넘기 위해 혁신생태계 복원이 절실함에도 불구하고 이런 바람과는 거꾸로 결과평등을 지향하는 규제, 과잉지원 그리고 기회평등을 겨냥한 무수한 사전규제를 양산 중이다. 혁신성장은 소득주도와 공정경제로 앞뒤가 막혔었다. 이 정부만이 아니다.

규제샌드박스 제도 실행으로 혁신성장의 첫발을 내디뎠다며 호들갑이다. 2대 근거법인 산업융합촉진법과 정보통신융합법이 지난달 17일 발효되자 몇몇 대기업과 스타트업, 중견기업 등 19개 기업이 신규 제품·서비스 규제특례 허가를 신청했다. 30일내에 규제여부 문의에 대한 회신이 없거나 규제에 문제가 없으면 그 신기술·신제품은 바로 시장에 출시된다. 대신 기존규제가 모호하거나 불합리하면 임시허가 부여 혹은 안전성 검증을 위한 규제면제의 특례를 부여한다.

현재 규제는 여러 부처에 걸쳐 있는데 과기부와 산자부만의 2개 위원회가 합리적이고 신속한 판단을 내릴 수 있을지 궁금하다. 연초 모 기업인이 대통령과의 대화에서 해당부처 입증책임에 실패한 규제는 일괄 자동 폐지하여 기업 자율, 시장 감시, 정부 감독 아래 두자 했다고 한다. 일리 있다.

고작 2년간에 규제대못이 설령 뽑힌다 해도 이들 신제품·신기술이 수익성을 확보하면서 신산업으로 커가려면 상당한 시간이 요구된다. 미래를 위한 규제개혁도 중요하지만 더 중요한 것은 현재 8중고로 인해 빈사상태에 빠진 기존 제조업이다. 교육, 금융, 의료, 관광 등 서비스만으로는 연간 30만개 일자리 확보는 어렵다. 기존 제조업의 플랫폼 없이는 AI, 빅데이터, 로봇, IoT 등을 활용한 규제샌드박스 업종이 기업생태계를 형성할 수 없고 온·오프라인의 확산에 의한 탈추격은 더욱 어렵다. 늦었지만 스마트 산업전략으로 탈추격을 개시하려면 우선 8중고의 터널부터 빠져나가야 한다. 특정업종을 보호하자는 것이 아니다.

다름 아닌 원달러 환율 하락, 높은 법인실효세율, 최저임금 인상과 높은 인건비, 노동자 파견금지, 환경규제, 전기료 상승, FTA 망의 상대적 열세, 지나치게 엄격한 개인정보호법과 느슨한 지재권 보호 등 제4차 산업혁명 기반인 법 제도 관행의 특수성 등을 해결하기 위한 범부처적 특단의 조치가 필요하다. 혁신생태계를 해치는 탈원전도 폐기되어 마땅하다. 그럼에도 경쟁상대국 대비 국내투자환경 개선 목표, 이를 위한 획기적인 규제개혁 로드맵과 체계적 집행의지는 어디에도 보이지 않고 있다. 국내 창업은 다산다사형으로 5년 생존율이 턱없이 낮다. 1세대 창업가와 유니콘 대표들이 국내규제의 역차별성, 정부지원의 시장왜곡가능성, 창업의 어려움을 절절히 호소해도 당국은 마이동풍이다. 특히 미중 무역분쟁, 영국의 브렉시트, 동시다발적 양자간 다자간 자유무역협정 확산에도 불구하고 우리기업은 국내규제로 인해 FTA 실익을 확보하지 못하고 있다. 이제는 CPTPP 등 광역FTA 가맹국의 경제영토 확장 면에서도 일본 등 FTA 후발국에 밀린다. 신북방·신남방정책도 전략과 로드맵이 경쟁주역인 기업 손에 와 닿지 않는다. 유망기술과 자본의 해외유출은 불가피할 수밖에 없다.

현 정부는 경영자원의 원활한 신진대사를 위한 기업의 자율적 구조조정과 이를 위한 민관협조적 시장경제체제 운영의 기본을 무시하고 일방통행식 시장개입을 자행해 왔다. 출범 때부터 산업구조 조정과 재편을 통한 기업 수익률 제고와 정책 실행의 타이밍 등에는 아예 관심이 없었던 것 같다. 기술력만으로는 수익력을 보장하지 못한다. 국내외 시장 확대를 통해 공급력에 합당한 수요확보에 의한 수익력 보장이 긴요하다.

ROA(자산수익율)=(경상이익/매출액)*(매출액/총자산) 산식이 말해주듯 특히 경기부진 속에서 수익률을 높이려면 첫째, 매출액 대비 고정비 비중 축소, 둘째, 잉여인력 감축, 부실자산 매각, 고급인력과 자산의 유입 등으로 수익성과 효율성 동시 제고, 셋째, 구조개혁에 따른 충격 완화를 위한 한시적 전략적 재정지원과 규제 완화·철폐, 넷째, 수익 개선으로 현금보유량이 많은 일부 기업은 생산성 향상에 걸맞는 임금인상, 배당증가와 동시에 생산능력 확충보다는 R&D 등 이노베이션 투자를 통해 경상이익과 자산증식을 동시에 시도하는 적극경영이 절실하다. 현재 스마트 제조 강국을 벤치 마킹했다는 경쟁력강화법은 잠자고 있다.

기업의 파이배분만은 철저하게 기업자율에 맡겨야 한다. 대신 정부는 증세, 국채 발행 등에 의한 시혜성 정부지출 감축, 노동시장 유연화 및 공적규제와 민민규제(民民規制, 기존업종의 사업자단체법을 이용한 라이벌 기업 신규진입 규제)의 규제완화·철폐를 통해 유효수요를 진작시켜야 한다. 규제개혁에 의한 수요 진작이야말로 추가 지출 없이도 성장기여도를 높일 수 있는 효과적인 정책수단이다. 소득 하위 40% 대상의 초중등 코딩교육, 청년, 여성, 고령자 고숙련 훈련강화와 적극적 노동시장정책은 OECD의 권고 사항이기도 하다.

그럼에도 예타(예비타당성 조사)를 면제받은 토건사업과 기상천외의 묻지 마 현금수당이 전국토 지자체를 휩쓸기 시작했다. 일부 지자체는 세계 최고수준의 노인빈곤율에도 아랑곳하지 않고 청년기본소득 실험까지 시도하려 든다. 분명 대의민주주의에 의한 합법적 아동학대 방지, 재정건전성 확보, 현역세대와 차세대간 생애소득 격차 축소에 기여해야 하는 포용성장의 길에서 멀어져 가고 있다. 2025년경부터 시작될 것으로 예상되는 장기호황 직전에 고사하지 않으려면 개인, 기업, 지자체가 자유경쟁을 통해 비만증을 줄이고 근육을 키워놓아야 한다.


5. 갈 수 없는 길은 가지 말아야

현 정부의 포용성장노선은 Impossible Trinity(삼위일체)의 영역이다. 갈 수 없는 길은 가지 말아야 한다. 이미 우리 곁에 와 있는 세계4대 조류(글로벌라이제이션, 디지털라이제이션, 고령화·인구감소와 지구온난화)를 염두에 둔다면 혁신성장(성장성), 소득주도(공평성), 공정경제(민주성) 내부 목표 재설정, 목표 상호간의 정합성 여부 및 정책수단의 재점검이 시급하다.



 














정부는 민간이 할 수 있는 것은 민간에, 지방이 할 수 있는 것은 지방에일임하고 자신이 잘할 수 있고 해야만 하는 것에만 집중해야 한다. 혁신성장에 집중하되 사전적 과잉중복규제와 땜질식 사후구제는 후발지역·저소득층에 대한 선별적 사후구제로 바꾸어 혁신성장의 틀 속으로 들어와야 한다. 대신 소득주도는 폐기하고 공정경제도 경쟁촉진과 필요최소한의 징벌적 사후규제로 탈바꿈해야 한다. 그러고 나면 정부는 통일 후 전 계층을 대상으로 한 100년 안심 사회보장정책 비전, 이를 위한 세입·세출·지방분권 개혁 로드맵 등 특정 이해집단과 소위 공론화위원회 등이 감당하기 어려운 큰 그림을 그릴 여유를 갖게 될 것이다. 그런 의미에서 소득주도 대신 혁신성장과 포용성장 친화적인 공동체자유주의에 기반한 선진통일을 제안한다.


눈 덮힌 들판을 걸어갈 때 어지러이 걷지 마라. 오늘 내가 걸어간 발자국은 뒷사람의 이정표가 되리니"((穿)雪野中去 不須胡亂行 今日()我行跡 遂作後人程-서산대사, 김 구)

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